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Comunicado oficial Facultad de Jurisprudencia “Andrés F. Córdova” (1)

De la Creación del Tribunal de Cuentas en el Ecuador

Antecedentes

El 17 de enero de 2019 el Presidente de la República, conjuntamente con  el Presidente del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, Julio César Trujillo anunció a la ciudadanía, la creación de un Tribunal de Cuentas, como organismo de control y fiscalización nacional, el mismo que remplazaría a la Contraloría General del Estado.

Corresponde a la comunidad académica de las ciencias jurídicas adelantarse a las dudas naturales que pueden generarse respecto de la forma en la que se ejecutaría este proceso; por lo que responsables con este rol, trataremos de realizar una aproximación al esquema procedimental que puede plantearse desde la información que tenemos en la actualidad.

Anuncios mediáticos han señalado que esta transformación institucional tendrá  4 fases.

En una primera etapa, se realizará un análisis legal a través de una comisión integrada por delegados de la Presidencia de la República y  del CPCCS – t para la definición de la vía constitucional pertinente para proceder con este cambio.

Las autoridades han anunciado que luego de este análisis vendrían dos fases más: la remisión de la propuesta para dictamen previo de la Corte Constitucional, la ejecución convocatoria a referendo; y, finalmente la expedición de una ley de carácter orgánico para la materialización  del cambio institucional.

Con estos antecedentes, las autoridades hacen conocer el mecanismo por el cual se procederá con el cambio de la institución de fiscalización y control del destino de los recursos públicos; esto es, la reforma constitucional, a través de referendo debido a la necesaria modificación del texto constitucional.

Como estudiosos del derecho estamos  en la obligación moral de realizar algunas puntualizaciones:

Es evidente que el mecanismo de Consulta Popular será el aplicado para la ejecución de esta reforma; en este sentido, la lógica dicta que, la ciudadanía a escala nacional será consultada respecto de la creación del Tribunal de Cuentas; para esto, y de acuerdo a como avanza el debate político, podríamos anticipar que se pretende una nueva consulta popular para este periodo de gobierno, esencialmente por el nivel y naturaleza de la reforma institucional que comprende.

Como cualquier otra institución democrática, la consulta popular debe seguir un trámite específico para que sea materializada; esto es, un proyecto de pregunta o preguntas, que nuevamente, se vislumbra podrían generarse en el Ejecutivo y sería remitido a la Corte Constitucional para su dictamen previo de constitucionalidad, el mismo que arrojará 3 resultados posibles:  constitucionalidad, modulación constitucional (adecuar la pregunta o preguntas para que sea constitucional) o la inconstitucionalidad.

Todo esto nos hace creer que la pregunta o preguntas dirigida a la ciudadanía podría guardar el mismo esquema de la consulta popular y referendo ya ejecutado en 2018; esto es una lógica de afirmación no condicional: ¿Está usted de acuerdo con …?

Avanzando en el contenido constitucional de la pregunta que se haría respecto del cambio de la Contraloría General del Estado a Tribunal de Cuentas, deberíamos entender que el origen y naturaleza jurídica de la institución es estrictamente constitucional, por lo que debería reformarse o enmendarse este cuerpo normativo, cambiando tres partes esenciales: la conformación de la función de transparencia y control social, por el hecho de que la Contraloría General del Estado es parte de la misma;  la parte orgánica de conformación  institucional, atribuciones y funciones; y finalmente, el mecanismo de selección de sus autoridades.

Con esta premisa, la pregunta podría formular en este sentido: ¿Está usted de acuerdo en reformar la Constitución de la República del Ecuador para que la Contraloría General del Estado sea remplazado por un Tribunal de Cuentas?

No obstante, la pregunta sigue siendo incompleta, ya que los pormenores que requiere semejante cambio en la institucionalidad del Estado, comprende elementos sustanciales que deben incluirse  en los anexos a la pregunta, y solo así establecer factores como:

  • Atribuciones del Tribunal que le diferencien de la Contraloría.
  • Conformación mínima de órgano directivo y su mecanismo de selección y designación, y finalmente su duración en el cargo.
  • Plazo de transformación o transición institucional una vez aprobada la pregunta.

Complejidad técnica de la pregunta

Cabe mencionar que la pregunta debe complementarse, en virtud de la transición institucional que implica.

La elaboración de la pregunta requiere además de la una composición  de los anexos de misma, donde deberán contemplarse los aspectos técnicos de la reforma institucional que se plantea. De manera mínima se deberán especificar los siguientes puntos:

  • Creación de una nueva ley orgánica de la institución, tarea muy compleja de carácter legislativo, inclusive considerando los tiempos de aprobación de una ley con tal jerarquía.
  • Generación normativa de carácter secundario, reglamento general y reglamentos específicos a la ley que permitan viabilizar su aplicación.
  • Tiempo y proceso de transición.
  • Situación y condicionales de incumplimiento.
  • Prórrogas y tiempos reales con base a estudios técnicos y legales.
  • Situación de la dispersión de normas.

De lo anterior, preocupa de manera real la dispersión de normativa en materia de fiscalización y control; los dispositivos reguladores que maneja la Contraloría por la tecnicidad, especificidad y diversidad en estas materias es compleja. Con estos elementos que deben ser abordados en la pregunta como en los anexos que presentamos, nos encontramos ante otra situación, que de seguro la comisión debe considerar, y aún más, debido a situación coyuntural; esto es el dictamen de constitucionalidad de la pregunta y anexos; es decir la labor de la Corte Constitucional.

Proceso Constitucional

De conformidad con el artículo 104, inciso segundo de la Constitución de la República determina que el Presidente de la República dispondrá al Consejo Nacional Electoral que convoque a consulta popular sobre los asuntos que estime convenientes. En este sentido, si la vía elegida es esta, bastaría con la remisión a la Corte Constitucional de la pregunta y sus respectivos anexos, para que el máximo órgano de interpretación y control constitucional se pronuncie sobre la viabilidad de efectuarla. De ser así, la pregunta se remitiría al CNE para que proceda inmediatamente con la convocatoria a elecciones. Evidentemente, los resultados del referendo serán vinculantes e inapelables por provenir directamente del soberano.

El segundo camino previsto en la Constitución para modificar la estructura fundamental del Estado, que corresponde a las instituciones creadas por la Constitución como parte de las Funciones del Estado, el trámite que corresponde seguir es el de Reforma Constitucional, el mismo que podría resumirse en los siguientes pasos: a) Iniciativa Presidencial, b) Pronunciamiento previo por parte de la Corte Constitucional a fin de determinar el trámite que ha de seguirse; c) En caso de determinarse que corresponde el procedimiento de reforma constitucional, se procederá a la remisión del proyecto a la Asamblea Nacional para que lo trate en al menos dos debates legislativos, entre los que mediarán al menos noventa días, d) Aprobado el proyecto por parte de la legislatura, la propuesta sería puesta en consideración de la ciudadanía a la que habrá de convocarse a referendo, y solamente proclamados los resultados, en caso de ser favorables, entraría en vigencia por medio de su promulgación en el Registro Oficial.

Cabría preguntarse, si los dos caminos señalados anteriormente pueden ser utilizados discrecionalmente por parte del Presidente de la República, o si la utilización del camino de consulta popular es una forma de evitar un proceso más complejo, pero que obliga a alcanzar mayores niveles de consensos nacionales, lo que nos atrevemos a decir, constituye el espíritu de la carta constitucional en este contexto.

Del Control Constitucional

Al proyecto de pregunta o preguntas, la Corte Constitucional deberá aplicar el control  que disponen los Art. 103 y 104 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, por el que se  deberán cuidar los elementos de: cumplimiento de reglas procesales, competencia en el ejercicio del poder de reforma, la garantía de libertad del elector, y el cumplimiento de los estándares o cargas de claridad y lealtad.

Este control también se realiza en la introducción de la pregunta para que este no induzca respuesta al electorado, verificará la concordancia entre considerandos y el texto de la pregunta, es decir que exista una motivación y justificación de la pregunta, así como la causalidad y objetividad del texto.

La pregunta también seguirá un proceso de control en lo relativo a:

  • Individualidad: como la formulación de una sola cuestión por pregunta, y la prohibición de aprobar o rechazar las preguntas en bloque.
  • Imparcialidad y objetividad: favorecer el interés nacional sobre los individuales y la eliminación se sesgos o propósitos de índole política, a través de la generación de excepciones puntuales.
  • Consecuencia: como la producción de efectos jurídicos y modificaciones.

Con este corto trabajo, y conscientes de que el debate nacional sigue; como Facultad de Jurisprudencia, esperamos generar certeza respecto de ciertas instituciones jurídicas necesarias para analizar el tema propuesto.